衆所周知，民主共和體制的本旨在於對權力機制的相互制約。
民主共和體制，是建立在對封建專制否定的基礎上。英國學者洛克把國家權力分爲立法權、行政權和對外權。法國學者孟德斯鳩在此基礎上提出“三權分立”理論，主張通過法律規定，將立法、行政和司法三種國家權力，分別交給三個不同的國家機關管轄，既保持各自的權限，又要相互制約保持平衡。
三權分立並非是唯一一種權力相互制約的制度，但它所體現的，設立權力制衡系統，防止任何一種職權受到濫用的原則，表達了民主共和制度的真諦。
一個國家只有總統而沒有國會，這和封建專制和獨裁有什麼區別呢？由於皖系一手製造的安福國會已經宣佈停會，無論在法理還是在事實上，北京政.府都迫切地需要有一個國會。廣州雖然有一個國會，可是廣州的國會是不承認北京政.府的。
明白人總是有的，於是，北京政.府便通令各省根據舊選舉法進行國會的改選。
應該說，這手法還是很高明的。一方面，選出了新國會，廣州的國會就應該失去了存在的合法性。另一方面，南方的“護法”護的就是舊約法，根據舊選舉法進行國會的選舉，南方的護法也似乎是出師無名了。
在北京政.府看來，由此便可以達成南北和平統一的目的。
但是，南方強調其護法的目的是恢復舊國會，並不是用舊選舉法選舉新國會，對北京政.府的國會重新選舉，根本不予理會。
不只是南方，皖系的封疆大吏浙江督軍盧永祥也反對改選國會，其他北方各省也不熱心支持這個選舉。
結果，重新選舉國會的舉措，不但不能得到南方的支持，甚至連北方的內部也無法協調。這便使得北京這個在民主共和旗幟下的政權，一直處於沒有國會的狀態中。
沒有國會自然不行，但國會的事終可以放一放，對北京政.府，最緊迫的是沒錢。用老百姓的話說，沒啥別沒錢，北京政.府沒的正是錢。
北京政.府多少年來就是靠借債度日，特別是借外債。誰的錢都不是大風颳來的，借錢首先得有抵押。這些年來，押鐵路、押關稅、押礦、押鹽，該押的差不多都押了，再借外債好像沒什麼可押的了。就算有抵押，政.府不靠譜也沒人敢借給錢，一個處於分裂和動亂中的政.府，誰信得過？把錢借給你。換個政.府不承認了，借的錢不就打水漂了。借錢是一種投資，投資講求回報，別說回報，本都回不來，這樣賠本的事哪個外國銀行肯幹。
窮並不只是徐世昌和靳雲鵬內閣這屆政.府，可以說北京政.府一直是窮的，滿清政.府就更不用說了，窮得賣官。不過在徐、靳時代和以前的政.府不同的是，以前不管怎麼說，還能借到錢，到了他們這裏告貸無門了。
這一時期，北京和全國各地到處鬧窮。軍費積欠了八九個月，各省都有規模不同的兵變，而各省的軍政負責人，也都爲了財政問題而傷透腦筋，向北京催款的電報似雪片一樣飛來。
民國十年年一月，張宗昌所屬暫編第一師在贛西兵變，給江西人民帶來的是一場浩劫，陳光遠派兵強行將這個師解散。
湖北的宜昌和沙市也發生兵變，燒殺焚掠無所不爲，且侵擾到外國商店，引起了外交團的嚴重干涉。還有保定，本來是直系的大本營，駐軍廿三師是直系所屬最精銳的部隊之一，也因欠餉而引起了兵變。
北京城內，參謀、陸軍、海軍等都組織了“索薪團”，他們曾發表通電，請求救助飢寒。將軍府的將軍們也請求給資遣散。其他公務員更是一片哀泣，一時北京各部有“災官”之稱。北京的教職員也組成了“同盟罷工”，大專八校學生則掀起了“讀書運動”。
屋漏更遭連夜雨，民國十年二月四日，外蒙第二次宣佈獨立。在外蒙駐軍的褚其祥旅、高在田團突圍退出庫侖。
北京政.府希望張作霖派兵“援庫”，張作霖表示因爲積欠軍餉而不肯出兵。後來北京方面拼湊了一筆軍餉撥給張，錢到手後張還是按兵不動。
造成民國政.府“窮”的原因很多，但最主要的誰都能看清的，是軍費開支太大。因此，自袁世凱去世後的北京政.府，每一個當政者都強調“裁兵”，可是沒有一個辦得到。
靳雲鵬說在他的任內做到了“裁兵”，他舉出實際數目，如邊防軍、西北防邊軍、第十一、十五兩師以及張敬堯、吳光新、張宗昌等軍隊，合計裁撤達二十萬人。這倒是事實，只是，這些軍隊都是在戰場上被打散或戰敗、鬧兵變被裁的軍隊，並非有計劃的裁軍。
而另一方面，戰勝一方所擴充的，大大地超過了戰敗被裁的。因此實際情況是，全國軍隊的數量是越裁越多。
靳雲鵬的裁兵計劃是：各省按現有兵額一律裁減二成。全國兵額規定爲卅九個師、十個旅。靳寫信給曹張二人，徵求兩位“東家”的意見。他甚至表示他自己的去留決定在這件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，他便將掛冠。
直系的曹錕、奉系的張作霖兩位巨頭，對裁兵問題都不正面發表意見。
曹錕方面說：如果東三省辦得到，直隸也可以辦到。
張作霖則說：如果先發清欠餉，東三省當然辦得到。
而張的條件，正是北京政.府無法做到的。其實，就算北京政.府能辦到，處於擴張期的奉系也是不會裁軍的。
江蘇督軍李純突然死去，王佔元竟成爲南北之間一個大紅人。湖北地處南北的要衝，他和湖南的趙恆惕、四川的劉湘都很融洽，川湘都有依賴湖北的地方。
這段時間，鄂督王佔元不時向北京政.府報告他的善鄰政策的成就。諸如拉攏某人已獲成功，某省不久即可取消自治，與四川湖南互不侵犯等等。
北京政.府正在殷切地盼望全國統一，以便早日向外國借款，所以王佔元這些消息是最受歡迎的。
很快發表王佔元爲“壯威上將軍”和“兩湖巡閱使”，使他繼李純之後儼成爲長江三督的領袖。
靳雲鵬邀請曹錕、張作霖到天津開會，王佔元於是而變成了第三名被邀請的巨頭。
四月十五日張作霖到了天津，十六日曹錕也趕到，靳雲鵬於十八日趕到天津。王佔元則因河南發生戰事，京漢路中阻，沒有及時趕到。