但爭論的焦點不是立不立憲，而是立即使行預備立憲還是緩行預備立憲。
亦劻、袁世凱、徐世昌等人主張，立憲有利無害，符合民意，應從速實行。
孫家鼎、鐵良、翟鴻楫等人認爲，中國國情不同，實行立憲必然導致執政者沒有權力，想辦什麼事辦不成，爲禍國家。
孫家鼎等人認爲：人民什麼都不懂，給他們權力他們也不知道怎麼用。給他們權力，他們反而會成爲負擔。如果實行地方自治，地方政權一旦被壞人掌握，會導致民怨，他們就會怪罪於最高統治者，而最高統治者也拿這個壞人沒辦法。需要時間啓發民智，需要等待人民覺悟。
但主張馬上開始的人則認爲，國民素質的高低，在於**的引導，如坐等提高，則永遠也不能立憲。只有先行立憲，才能引導和提高國民的素質。正因爲中外國情不同，才實行預備立憲，而不是馬上立憲。
事情總是越辯越明，而且大家也沒有根本的分析，最後還是達成了一致意見，就是馬上着手預備立憲。
接下來“面奏二宮，請行立憲”。
八月二十九日，慈禧召開御前會議，進一步聽取大家的意見。
九月一日，朝廷發佈上諭，仿行憲政，從改革官制入手，預備立憲基礎。
這樣，國家就正式開啓了預備立憲。
朝廷就此發佈的太后懿旨，是袁世凱起草，足見他在立憲運動中所起的作用有多重要。
太后懿旨寫道：“現在各國交通，政治法度皆有彼此相因之勢，而我國政令，日久相仍日處阽，憂患迫切，非廣求智識更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各國考察政治。
“現載澤等回國陳奏，皆以國勢不振，實由於上下相睽，內外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛國。而各國所以富強者，實由於實行憲政取決公論，軍民一體，呼吸相通博採衆長，明定權限，以及籌備財用，經畫政務，無不公之於黎庶。
|“又兼各國互相師法，變通盡利，政通人和有由來矣。時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家人萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，塗飾空文，何以對國民蔭昭大信。
“故廊清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各國法院詳慎釐定，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以爲預備立憲基礎。
“着內外臣工，切實振興，力求成效，俟數年後規模初具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣佈天下，視進步之迅速，定期限之遠近。着各省將軍、督撫曉喻士庶人等，發憤爲學，各明忠君愛國之義，合羣進化之理。
“勿以私見害工益，勿以小忿敗大謀，尊崇秩序，保守平和，以預儲立憲國民之資格，有厚望焉。”
清廷行動很快，預備立憲遵從袁世凱的意見從改革官制入手。
一九零六年的九月二日，也就在朝廷發佈仿行立憲上諭的第二天，清廷宣佈以載澤爲首，由袁世凱等十四名朝廷重臣參與，“共同負責編篆官制”，也就是搞一個機構改革的方案。
立憲是袁世凱領銜奏請的，預備立憲從官制改革入手也是袁世凱提出來的，我們知道，袁世凱又是個幹事的人，不管幹什麼都是全身心投入的人。所謂以載澤爲首，也就是掛個名而已，真正主持這件事的，自然成了袁世凱。
九月四日成立編制館，組成了由楊士琦、孫寶琦具體負責，金邦平、張一麟、汪榮寶、曹汝霖爲成員的，官制編篆起草委員會。
不久章宗詳、陸宗輿也參加了進來。
辦公地點就設在北京海淀的朗潤園。以上這些人除了袁世凱的幕僚之外，就是從國外回來的留學生。
這些人思想前衛，眼界開闊，敢想敢幹。
其中四個留學生，也就是汪榮寶、曹汝霖、章宗詳、陸宗輿被當時的人們稱做官制改革的“四大金剛”。
袁世凱幾乎一直在那裏親自坐鎮，和這些年輕人在一起，他也很振奮。覺得自己也回到了年輕的時候。
主要內容除了裁撤軍機處、吏部、禮部、都察院，合併精簡一些機構外，增設了審計院、資政院、大理院、行政裁判等具有現代性質的行政機構。
依據內閣官制，內閣政務大臣由總理大臣1人、左右副大臣各1人，各部尚書11人組成，“均輔弼君上，代負責任”，“凡用人、行政一切重要事宜”，由總理大臣“奉旨施行”，並有“督飭糾查”行政官員之權；皇帝發佈諭旨，內閣各大臣“皆有署名之責，其機密緊急事件，由總理大臣、左右副大臣署名”，關涉法律及行政全體者，與各部尚書聯銜署名，專涉一部者，與該部尚書共同署名。
成立責任內閣無疑比過去不負政治責任的軍機處是前進了。但是，如此之內閣是不是真正的資產階級立憲國家的責任內閣呢?顯然不是。
從形式上看，君主立憲國家的總理大臣只有1人，這一方案則增設了兩名副大臣，認爲“維新伊始，機務尤繁，不可無分任之人爲之參贊，必援立憲各國首輔一人之例，尚非其時”。
從內容來看，一般君主立憲國家的責任內閣均對國會負責，國會是資產階級民主在政權組織形式上的主要體現。儘管袁世凱認爲目前條件不成熟，國會一時難於成立，然而作爲一個全面的預備立憲的改革方案，也應將國會的性質、權限以及與責任內閣的關係等等明確規定下來，以便向着這個目標邁進，體現立憲的基本精神。
這個草案最核心的內容是設立責任內閣，主管國家行政事務。把這個方案拿出來後，袁世凱可謂春風得意，豪氣干雲。
讓他想不到的卻是遭受到了一連串的打擊。
我們說過了，一般說來，一個人努力做事，也做出了很突出的成績，一般說來是會受到上方的肯定的，袁世凱也不例外。
他在直隸的政績，有目共睹，因此朝廷之中對他是一片讚揚之聲。
但是，自從袁世凱熱心朝廷事務外，形勢變了。
特別是一九零六年以後 ，革命黨人常以反滿爲口號。比如中.山先生提出的驅除韃虜，還我中華。這樣，在清廷的滿人中也出現了排漢的思潮。
對漢人處處猜疑，不信任，特別像袁世凱這樣的手握軍權的一方諸侯。
也就是說，在朝廷，已經有好多人看袁世凱不順眼了，只是苦於無處下手，苦於找不到機會。
這下子機會來了，也有處下手了，就是袁世凱拿出的這個官制改革的方案。
所有的改革其實也是利益的再分配，別的事情可能都還好辦，一牽扯到個人利益，事情肯定麻煩。
而官制改革能不牽扯到個人利益嗎？
很多人都是立憲的積極支持者，或許，他們都覺得自己會從官制改革中有所得，因爲人們差不多都有一個弱點，缺少自知之明。正如人們常說的，當事者迷，旁觀者清。
但是，當大家看到官制改革的方案時，多數的人看到的是自己的利益受到了損害。
比如，新政的官制改革的方案規定，官員不得兼職。
擔任財政部尚書和練兵處會辦的鐵良，只能出任內閣副總.理，失去財權和軍權他如何受得了。
在此其間，鐵良和袁世凱，曾經做爲朝廷派出的閱兵大臣，參加了在河南彰德舉行的南北新軍秋操大演習。
參加秋操的北軍是袁世凱麾下的，北洋軍的第一、四、五、六鎮的一個混成鎮和和一個混成協，段祺瑞爲總統官。
南軍爲湖北的第八鎮和河南的第二十九混成協，張彪是總統官。
在演習中，鐵良和良弼看到北軍的軍容和軍貌，及其在秋操中的表現，對袁世凱手握重兵疑懼心理陡增，排袁之心也就越發強烈。
於是，這些滿壞熱情的人們，用了一個多月時間，嘔心瀝血搞出的官制改革方案，成了衆矢之的。
被觸及到個人利益的人就不用說了，早就看袁世凱不順眼的人趁機跟着起鬨，他們可不管這官制改革的方案好不好，因爲是袁世凱搞得就反對，是爲了反對而反對。
於是，袁世凱幾乎成了人人喊打的過街老鼠，成了大家的公敵。