在袁世凱當選臨時大總統後剛剛一星期，他的度支部副首領（這是當時的稱法）周自齊找到四國銀行團駐京代表門上，說南京政.府需銀七百萬兩，其中二百萬兩爲急需，要求四國銀行團緊急提供幫助。
當時南京臨時政.府在孫中山主持下仍在執行職務，包括也在向外國謀求借款。袁世凱的出發點是儘快以北京政.府取代南京.政.府，如果他能找到錢給它用，那自然就可提高他的地位，進而證明他的全國性政.府能爲南京解決問題，南京臨時政.府也就沒必要繼續存留下去。這筆錢如用於遣散南方軍隊，會對他更有利。
對各國列強及其金融資本來說，清朝既已退位，中國南北兩方已走到一起，則保持中立（包括金融中立）的問題已不復存在。它們心目中的“能負責任的中國政.府”即將由袁世凱建立起來，對這樣的政.府，它們是樂於幫助的。加之由於辛亥革命以來中國內部及列強在華爭奪的形勢的變化，已使原定一九一二年春發行的幣制實業借款不可能發行，因而四國銀行團也有承攬對華新貸款的慾望。
在此情況下，四國銀行團接受了袁世凱政.府的要求，於二月二十八日由匯豐銀行經手，付銀二百萬兩給南京臨時政.府作軍政費用。這是四國銀行團給中華民國**的第一筆墊款，它也爲接下來的善後大借款提供了契機。
當借款在談判之中的時候，發生了一件插曲。三月十四日袁世凱**同另一個國際財團，簽訂了一項一百萬英鎊的借款合同，於是在四國銀行團與袁**之間引起了一場軒然大波。
這另一個財團淵源於一九一一年初，當時俄國**指使俄亞（道勝）銀行去組建一個同四國銀行團競爭的機構。俄亞（道勝）銀行網羅了一些與四國銀行團無關的英、法、比資本，於一九一二年一月二十四日正式組成這個國際財團。它剛一成立，就由華比銀行出面向袁世凱**承攬了這筆借款，常被稱爲比國借款。
合同規定借款利息五釐，九七扣，簽訂合同十五天後付款。中國以通常歲入以及京張鐵路的淨利和財產爲此項借款做擔保，並同意給該財團以出借一千萬英鎊的優先權。
整個說來，這筆借款的條件比較溫和。袁**在急切地向四國銀行團告貸的同時，又悄悄地搞成這筆交易，顯然是想使借款來源多元化。
這項借款的談判開始於該財團成立之時，二月二十日已訂立了草合同，可見袁政.府的本意並不是以此項借款與四國銀行團抗衡。
但這個借款合同簽字於三月九日，是袁世凱復函四國銀行團同意給以墊款及借款的壟斷權之後，這就把袁政.府自身置於矛盾的境地。
四國銀行團一得知比國借款的事，立即責袁政.府“不守信用”，停止墊款及談判；有關四國的公使也於三月二十五日就借款提出抗議。
事情的實質是：比國借款搶了四國銀行團一部分利益，而且合同中沒有規定對借款用途實行監督。這對四國銀行團剛制定的對華借款條件是一個很大的衝擊，是它們必須要加以破壞的。
初時袁世凱政.府還要爲自己辯解，並堅持自己的立場。唐紹儀（這時他已擔任袁**的內閣總理）甚至在上海與華比銀行再次次商定，該財團再墊款二十五萬英鎊（連前一次總共付款一百二十五萬英鎊）。但唐紹儀終究經受不住四國銀行團及四國**的壓力，回到北京後不得不爲比國借款一事親自向四國公使道歉，進而通知這些公使，決定廢除比國借款合同，要求四國銀行團恢復關於借款的談判並支付墊款以應急需。
後四國公使同意命四國銀行團代表恢復談判，一場風波才告平息。
一九一三年四月二十六日夜至二十七日凌晨，袁世凱派國務總理趙秉鈞、外交總長陸徵祥、財政總長周學熙爲全權代表，在北京匯豐銀行大樓與英、法、德、俄、日五國銀行團作最後的談判，簽署了二千五百萬英鎊的《中國**善後借款合同》。
合同二十一款，另有七個附件，二個附表。規定：借款總額爲二千五百萬英鎊，年息五釐，期限四十七年；債券九折出售，扣除百分之六的佣金，淨收入二千一百萬英鎊。
借款以中國鹽稅、海關稅及直隸、山東、河南、江蘇四省所指定的中央**稅項爲擔保。特別條件是：今後未經銀行團允許，不得向他國借債。
由外國人蔘加鹽稅徵收，在審計處設華、洋稽覈員，凡關於借款款項之領款單須有華、洋稽覈員會同審覈，簽押後方可提款。中國政.府在北京設立鹽務署，由中國總辦一員、洋人會辦一員主管。
“各產鹽區設稽覈分所，設中國經理、洋人協理各一員，共同擔負徵收存儲鹽務收入之責任。人員的任免，由華洋總辦、會辦會同定奪。鹽區之鹽納稅後，須經華洋經理、協理會同簽字後方可放行。鹽務進款存於指定銀行，非有總辦、會辦會同簽字的憑證不得提用”。
借款合同的主要附加條件：
(一)善後大借款的借款期內，中國不得向五國銀行團以外的銀行團借款。中國以後興辦實業，如需再借款， 只可聘洋技師， 按照普通合同辦理。
(二)借款支出領款憑單必須有一中國人和一外國銀行團的稽覈員籤認方能有效。
(三)中國的鹽務收入、支出和管理都必須有洋會辦參加。 鹽、關兩稅收入必須存儲在五國銀行團之銀行，統歸五國銀行團執掌。 而北洋**要動用兩大稅收償付每期債款本息後餘額，仍需徵得五國銀行團同意。
不能不使人感覺到：從此， 中國的鹽稅、關稅主權落入洋人把持的海關稅務司、鹽務稽覈所的洋會辦手中了。
善後借款商議之初， 因其條件有損國家主權，一開始就遭到國民黨及各界人士的極力反對。借款合同簽署的消息傳出後，全國輿論大譁，一片反對和抗議之聲，紛紛譴責袁氏的賣國行徑，
參議院議長、國民黨人張繼，副議長、國民黨人王正廷在簽約之前一日得到消息，即以議長資格赴總統府求見袁世凱，意欲阻止大借款簽字，袁託故不見。
二十六日，黃興發表通電，指出未經國會承認而擅行借款是違法行徑，並警告袁世凱，"非得人民代表之畫諾"而徑行簽字，"則人心瓦解，大局動搖，乃意計中事"。
與此同時，孫中山、胡漢民分別到上海、**匯豐銀行，要求電阻銀行團簽字。
孫中山並通電各國銀行團，表示反對違法的善後借款。但這一切努力均未能阻止住善後大借款之成立。
袁世凱政.府採取欺騙手段，於二十六日深夜至二十七日凌晨祕密進入北京匯豐銀行完成簽字儀式。
借款成立後，張繼、王正廷又以議長名義通電全國，憤怒譴責袁政.府違法借款的行徑。
通電指出："政.府如此專橫，前之參議院既屢被摧殘，今之國會又遭其蹂躪，不有國會，何言共和？繼等惟有抵死力爭，誓不承認。"
在國會中也展開激烈鬥爭，國民黨佔優勢的參議院情緒沸騰，由湯漪領銜就借款問題提出質問。
二十日，袁政.府僅以一紙諮文答覆參議院，說是此項借款大綱曾於去年十二月爲參議院所通過，故以借款合同全文諮請查照備案，不須交付國會討論。
實則是一九一二年九月十七日和十二月二十七日財長周學熙曾向臨時參議院報告大借款的條件及接洽的大致情形，當時參議院未表示不同意見。但彼時周學熙所作報告僅出以"說帖"形式，並非**的正式諮文，參議院也未形成任何形式的正式決議，大借款簽字更非參議院所知。
故參議院接到袁**答覆諮文後憤慨異常，當即作出議決："對於**所定中國**善後借款合同，認爲未經臨時參議院議決，違法簽字，當然無效。"
五月五日，衆議院討論大借款案，當日代理總.理段祺瑞出席議會(趙秉鈞辭職後由段代國.務.總.理)，答覆議員質問。段在議員據理詰責之下，也不得不承認"政.府對於此次借款案手續實欠妥協"，但又聲稱，政.府"寧願擔錯誤之責任，不願陷國家於破產之地位"，要求議員"曲爲原諒"。