在立法院未成立前，袁世凱於一九一四年六月二十日設立參政院，代行立法院職權。
他任命黎元洪爲院長，汪大燮爲副院長， 七十三名參政員也均由總統直接任命。
袁世凱所任命的參政員，多數是清朝的達官貴人，這些人年紀均在六十歲歲以上。比較新的人物是梁士詒、梁啓超、孫毓筠、嚴復、楊度、劉師培等。
袁世凱在參政院成立以前，曾派出勸駕員多位，持他的親筆函分別到大連、青島這些遺老休養地去促駕。
信上說：“共和宣佈，系政體之更易，並非清室之已亡；望勿以此芥蒂於懷，同出匡濟，以救中國之危。”
參政員名單中，有光緒廿九年任大軍機的瞿鴻機。他有時糊塗的出奇，曾誤認梁士詒是梁啓超的兄弟。
這時瞿鴻機也已經六十多歲了，都知道他和袁世凱是曾經的政敵，是被袁世凱用陰謀詭計搞下去的。有人爲了取悅袁世凱，力阻啓用這種所謂政治垃圾中人，說袁世凱是自找麻煩。覺得請瞿鴻機出任參政，實在大可不必。
袁世凱聽了後微笑不語，其實他正想利用這件事表現自己的容人之量。
有人則擔心瞿鴻機不肯出山，袁世凱這是自討無趣。
卻聽袁世凱鄙夷地說：“什麼？你以爲他不幹嗎？是他叫他的夫人來京討這份差使的。”
參政院中成立了一個憲法起草委員會，起草委員是：梁啓超、楊度、嚴復、馬良、李家駒、汪榮寶、達壽、施愚、王世澂、曾彝進十人。
楊度和梁啓超、梁士詒，三個人關係有些特殊。楊度和梁士詒是在光緒廿九年經濟特科殿試中，梁士詒考第一，楊度考第二。
兩人都被瞿鴻禨軍機糊里糊塗地附會爲“康梁餘黨”而不敢複試。
楊度和梁啓超則在光緒卅一年五大臣出國考察憲政時，替五大臣做槍手編制憲法草案。
這時候，三人同在袁世凱政.府下面共事。昔日少年才子，現在都已變成鬢毛有些斑白的中年人，每每相對時，都免不了有一番感慨。
尤其是楊度和梁啓超兩人，始終和憲法有着不解之緣。開始是做槍手編制“滿清憲法”，這時是同爲“民國憲法” 起草委員會的成員。只是，不知他們是不是知道，所謂的“民國憲法”，其實就是袁世凱的袁家憲法。
黎元洪拿起了參政院院長的木槌，這時他才體會到所謂的參政院，是一個製造皇帝的御用機關。他開始對於他的處境感到惶惑。可是已身入羅網，有身不由己之苦。
他屢次請求出國遊歷，或要求回原籍黃陂料理家務，企圖跳出袁世凱的手掌心，袁世凱當然不會放他走。
雖然他看出黎元洪不一定敢站出來反對他，可是黎卻是一個好偶像，倘被國民黨或其他別有用心之人所利用，仍然有可資號召之處。
所謂縛虎容易縱虎難，黎元洪雖不是老虎，卻有老虎的號召力，於是他乃用溫語好言慰留他。
黎元洪自然知道自己不能不辭而去，也沒有方法破壁飛去，因此他除了“唔……唔……好…… 好”之外，像一座泥塑的菩薩，既不表示意見，也不開口說話。
大凡到了袁世凱這樣的地位和權勢，總是會有一些竭盡獻媚之人，附炎趨勢。這些人爲了爭寵，是很動腦筋的。
這個時候，不知是誰開的頭，開始拿袁世凱的總統任期說事。
最妙的是有這麼一段故事：
民國三年初，四川城口縣知事陸某，上了一個條陳，請將大總統的任期訂爲終身制。
袁看了這個條陳，大發雷霆，正擬發佈命令拿辦這個縣太爺，以示自己無意成爲終身總統。
旁邊一位策士悄悄地對他說：“這樣一來，豈不是要使真心擁戴大總統的人們心灰意冷嗎？”
袁世凱聽了爲之恍然大悟，立刻把這個條陳發交到三月八日的政.府公報刊出，並通令各省文武長官就這個條陳表示意見。於是，首先交卷的是有袁家急先鋒綽號的倪嗣沖，他表示大加讚美。
七月間，總統政治顧問古德諾提出了一個說帖，認爲總統選舉法有修改的必要。
因爲這個選舉法是以參衆兩院爲總統的選舉機關，而新的約法採取一院制，參衆兩院已不存在。
修正《總統選舉法》，正合袁世凱的意圖，他把古博士這個說帖提交參政院，授意參政院修改總統選舉法。
稅務處督辦、參政梁士怡秉承袁的旨意，在參政院提出修改大總統選舉法的提案。一九一四年八月十八日，參政院建議大總統將該提案提交約法會議，由約法會議起草議決總統選舉法修正案。
一九一四年八月二十六日，約法會議召開關於修正大總統選舉法第一次會議。
會議認爲：修正大總統選舉法，“宜注重共和之精神，而不可概襲共和之形式，宜參稽本國之遺制，而不宜塗附外國之繁文”。
約法會議雖然是袁世凱的立法御用工具，但人總是有思想的，事情的進展並不能讓袁世凱事事滿意。
袁世凱沒有參加會議，但通過他的親信，也就是他的傳聲筒和代理人時刻控制着會議。經過多次舉行會議，直到到十二月二十八日。約法會議終於把大總統選舉法，修正成袁完全滿意的、爲袁獨裁統治服務的法案。
修正後的《大總統選舉法》，袁世凱於二十九日公佈施行，同時廢止一九一三年十月由國會制定的《總統選舉法》。
根據這個新選舉法，總統任期改爲十年，連任不受限制。總統改選之期，如果參政院認爲“政治上有必要”，可議決總統連任而不必進行選舉。
總統繼任人由現任總統推薦三人，預書於“嘉禾金簡，鈐蓋國璽，藏之金匱石屋”。備有鑰匙三把，由總統、參政院長、國務卿各執其一。平時不許開啓，須在選舉前取出來交與選舉會。
總統資格以年滿四十歲並在國內居住滿二十年者爲限。現任總統可繼續當選。總統選舉會由參政院參政、文法院議員各選五十人組織之。副總統亦由現任總統推薦三人，其當選資格與總統同。
根據這個選舉法，不僅袁可以成爲終身總統，而且可以造成袁家的世襲總統。
這時候袁已年過五十，總統任期規定爲十年，任期屆滿後，如果他還健在，通過選舉形式或是通過參政院的表決形式，就可以達到連任的目的。
如果沒活下來，或者年老“倦勤”，則他已預留了繼承人。據說他在嘉禾金簡上預先填了袁克定、袁克文、袁克權的名字，選來選去都是他的下一代。
這樣一來，中華民國已經差不多成爲袁家王朝了。
這個選舉法是古今中外獨家創始的選舉法，是仿照封建帝王康熙的立儲法，把嗣君的名字預先寫好，封匣內，藏在正大光明殿的匾額後。
把立法機構變成自己的御用工具，利用這個御用工具，隨意的制訂和修改法律，使法律完完全全符合自己需要。袁世凱找到了對“民主共和”，對“法制國家”的應對之策。
整日裏耳聽着左右的馬屁精，拼命叫嚷他是“安定”中國的唯一人物，“今日之天下舍袁世凱其誰”？這時候的袁世凱真是志得意滿，要多愜意有多愜意。
但是，袁世凱也有特別鬧心之事。因爲就在這個時候，在河南和湖北交界的地方，有一支反袁世凱的武裝力量，鬧騰的越來越兇。
這就是民國初年，曇花一現，鬨動中外的白朗軍！它的出現像傳說、像演義、也像神話。
白朗軍的首領是白朗。白朗是何許人呢？
有記載，白朗（1873年—1914年8月），字明心，河南寶豐大劉莊人。出生於河南省寶豐縣縣城西大劉村一農民家庭。喜救助貧苦人家。幼時讀書年餘，稍長，在家務農。他家門戶單弱，經常受本村地主的欺侮。
關於白朗起義，有說，光緒三十四年（1908年），白朗被本村地主王岐誣陷入獄，賣地百畝賄官始獲釋。後自帶馬匹去禹縣某部馬隊，旋因受訛詐而歸，至梁窪，所帶馬匹被鄉隊搶走。朗多次無辜受害，憤怒異常。時縣境連年大旱，饑民四起，衆多求助於朗並勸其出來“鬧鬧”。朗遊移未定，恰逢縣衙將其城內姐家所僱泥水匠以匪名抓走，並搶了他在姐家存放的財物，遂憤而起事，時爲宣統三年（1911年）十月。
也有說，白朗清末曾在第六鎮統制吳祿貞手下充當參謀，吳被袁暗殺後，他就和中州大俠王天縱一同在嵩山落草，自稱爲中原扶漢軍大都督。