在日本拒絕接待中國特使的同時，德奧兩國公使曾多方活動，以承認帝制爲中國不加入協約國爲交換條件，袁世凱沒有答應。
日本拒絕接待中國特使周自齊，可是卻對俄國特使大獻殷勤。俄皇尼古拉斯也派了特使密海也魯維茨大公前往日本贈勳日皇，日本在歡迎上所表現的卻是超乎尋常的熱情和高規格。
俄國特使於元月十二日抵達東京，日本天皇竟親自到車站迎接，日本首相大隈也率領全體閣員到車站歡迎。東京市區處處飄揚着日俄兩國的國旗，俄國特使下車後滿臉春風，檢閱儀仗隊後，即乘禮車到霞關離宮休息，東京市民數十萬人屹立街頭，夾道歡呼。
日皇在豐明殿接見，並親自陪同共進午餐，同時頒贈菊花大綬章。
俄國特使逗留東京期間，日本瀰漫了極爲濃厚的日俄親善空氣，日本輿論亦充滿了對俄國表示示好的聲浪，甚至有說：“倘若對於俄國有利，日本雖賭國運爲之亦在所不惜。”
日本這樣大送秋波，大賣風情，自然是有其不可告人之目的。
日本向俄國建議：兩國籤立一項密約，由日本代替俄國，維護俄國在遠東的一切權益。俄國則可以抽調出駐紮遠東的軍隊，以調赴歐洲戰場，日本同時願意接濟俄國軍火和軍用品。
這時正是俄國在歐洲戰場上非常喫緊的時候，俄國很怕日本乘俄之危在遠東搞亂子，因此雙方一拍即合，立即簽訂了“日俄互不侵犯協定”。
協定規定：“一方在遠東的領土權和特殊利益，爲他一方所承認者，如被他國侵犯，締約國即應協商爲維護此種權利及利益所應採取之態度。”
有了這個協定，日本以**手段在中國所奪取的權利，就可以得到俄國的承認。
日本的圖謀是突破西方國家在中國所保持均勢，實現其獨霸中國的美夢。這樣一來，他在野心實現的路上，就又大進了一步。
更兇的是日俄兩國還簽了祕密同盟條約，這個條約規定；“如有第三國亦欲取得中國政治上的優越權時，日俄兩國應即進行協議，執行共同必要之手段；如第三國對締約國一方竟至宣戰時，他方有武力援助之義務。”
有了這個祕密同盟條約，使得英日同盟就完全失去了效用。因爲英日同盟是對付帝俄的一項同盟，而現在的日俄同盟，則是對付英美的一項同盟。
列強之間無非是利害關係，因爲利害關係，日本對中國所派的贈勳特使予以極不禮貌的拒絕，而對俄國特使則表示超過了應有禮貌的熱烈歡迎。
正所謂弱國無外交，在列強爭霸，相互利用的條件下，中國這樣的弱國，只能是他們的盤中之餐。
參政院本是代行立法院的機關，同時也是袁世凱的御用工具。袁要改革國體，不敢由參政院解決此重大問題，所以纔有全國請願聯合會乃要求以組織國民會議爲解決國體機構。
參政院根據這項請願諮請袁發佈命令，定民國四年十一月二十一日舉行國民會議之複選，召集國會，解決國體。
袁世凱怕時間延緩，授意全國請願聯合會再作第三次請願，以另組機關征求正確民意爲辭，參政院乃建議用國民會議的初選人爲基礎，選出國民代表大會解決國體問題。
於是袁世凱正式公佈國民代表大會之告令：
“參政院代行立法院諮稱：本院前據各省、各特別行政區域、內外蒙古、青海、回部、前後藏、滿洲八旗公民王公、暨京外商會、學會、華僑聯合會等一再請願改革國體，當經本院開會議決，將請願書八十三件諮送**，並建議根本解決之法，或提前召集國民會議，或另籌徵求民意妥善辦法，疊準大總統諮復，以國民會議議員複選報竣爲期，以徵求正確民意爲準，以從憲法上解決爲範圍。
“具見大猷制治，精一執中。易勝欽佩。而自本院諮送八十三件請願書以後，復有全國請願聯合會代表沈雲沛等、全國商民馮麟霈、全國公民代表團阿穆爾靈圭等、中國回教俱進會、回教回族聯合請願團、暨回疆八部代表王寬等。哈密吐魯番回部代表馬吉符等、錫林果勒盟代表程承鐸等、雲南迤西各土司總代表鄧匯源等、新疆、蒙、回全體王公代表暨寧夏駐防滿蒙代表楊增炳等、北京二十區市民董文銓等、北京社政進行會惲毓鼎等、南京學界丁偉東等、貴州總商會徐治濤等、籌安會代表楊度等、暨全國商會聯合會蔚豐厚各處票商等，前後請願前來，鹹以爲中國二千餘年，以君主制度立國，人民心理，久定一尊。
“全國人民，迫切呼籲，實見君主立憲爲救國良圖，必宜從速解決。而國民會議開會遲緩，且屬決定憲法機關，國體未先決定，憲法何自發生？非迅速特立正大之機關，徵求真確之民意，不足以定大計而立國本。再三陳請，衆口一詞。本院初以建議在前，復經大總統諮復辦法已定，不敢輕議變更；而輿論所歸，呼籲相繼，本院尊重民意，重付院議，僉謂茲事重大，自未便拘守常法，以求解決。國家者，國民全體之國家也。
“民心之向背，爲國體取捨之根本，惟民意既求從速決定，自當設法，特別提前開議，以順民意，與本院前此建議，所謂另籌妥善辦法，以昭鄭重者，實屬同符，即與我大總統諮復所謂國家根本大計，不得不格外審慎者，尤相吻合。謹按《約法》第一章第二條，中華民國主權，本之國民全體，則國體之解決，實爲最上之主權，即應本之國民之全體。茲議定名爲國民代表大會，即以國民會議初選當選人爲基礎，選出國民代表，決定國體。似此則凡直省及特別區域滿洲、回、藏均有代表之人，徵求民意之法，普及國民全體，以之決大計而定國本，庶可謂正大機關，而真確之民意，可得而見，較之國民會議爲尤進也。
“茲據《約法》第三十一條之規定，於十月六日開會議決《國民代表大會組織法》，經三讀通過。現在全國人民亟望國體解決，有迫不及待之勢，相應抄錄全案，並各請願書，諮請大總統迅予宣佈施行，等因。除將代行立法院議定之《國民代表大會組織法》公佈外，特此佈告，鹹使聞知！此令。”
民國四年雙十節袁世凱又有尊重民意之申令雲：
“……先後吳呈請改定國體，僉謂共和不宜於中國，無可諱言，惟有俯順輿請，速定君主立憲，以慰薄海人民長治久安之望，各等情。本大總統披覽之餘，以爲改革國體，事端重大，倘輕率更張，殊非所宜，但《約法》所載中華民國主權，本之國民全體，解決國體，自應聽之國民。
“昨準代行立法院諮請公佈《國民代表大會組織法》，業經頒令公佈。本大總統受國民之付託，以救國救民爲己任，民所好惡，良用競競，惟有遵照《約法》，以國民爲主體，務得全國多數正確之民意，以定從違，京外文武官吏，有保全地方治安之責，應各督飭所屬維持秩序，靜候國民之最後解決，其膺選舉監督之任者，尤宜遵照法案，慎重將事，用副本大總統遵守《約法》，尊重民心之至意。將此通令知之。此令。”
《國民代表大會組織法》公佈後，即設立國民會議事務局，局長是顧鰲。這個事務局就是執行機構，推動國民代表的產生，和產生投票決定帝制，下面各色各樣的電報可見當時袁世凱及其黨羽的運作。
有史料記載國民會議事務局的“盡職盡責”。
“各省將軍巡按使鑑：（中略）查關於國民會議議員初選機宜，前經本局密電，申明辦法，請轉飭各初選監督照辦在案，想各縣初選監督，當能體會入微，善爲運用。目下情勢，較前尤爲緊要，應請貴監督迅即密飭所屬各初選監督，對於該縣之初選當選人，應負完全責任，儘可於未舉行初選之前，先將有被選諮格之人，詳加考察，揮其性行純和，宗旨一貫，能就範圍者，預擬爲初選當選人，再將選舉人設法指揮，妥爲支配，果有窒礙難通，亦不妨隱加以無形之強制，庶幾投票結果，均能聽我馳驅。
“且將來選舉國民代表，及選舉國民會議議員時，自可水到渠成，不煩縷解，此事實爲宣佈選舉之最要關鍵。務希飛電各初選監督，慎密照辦，其無通電地方，應即迅用密飭，加急星夜飛遞，以免貽誤。如實有趕辦不及之處，即將初選酌量延期數日，亦無不可。倘或敷衍竣事，致令桀黠濫竽，則重咎所歸，實在各該初選監督。再，查國民代表選舉，在各省系以各該最高級長官，會同監督之，此後凡關於國民代表選舉事宜，如系軍政地域，希即妥密協商辦理，並飭知各該初選監督，一體遵照爲要。辦理國民會議事務局。印。”
這爲其一之一，足見此國民會議事務局積極和考慮事情之周詳。