鹽本無官私之分，但自漢武帝實施鹽鐵官營之後，便有了從官府角度所謂的私鹽。
中唐之後，私鹽問題逐漸凸顯，併成爲以後歷朝始終無法擺脫的難題，民衆販賣私鹽之風愈演愈烈。
如唐末亂軍賊首黃巢便曾販私；宋朝時江西之虔州、福建之汀州“民多盜販廣南鹽以射利”，兩浙“鹽價苦高，私販者衆，轉爲盜賊”；元末張士誠“以鹽徒而盜據吳會，其小小興販，雖太平之世，未嘗絕也”。
大明成立後，朱元璋厲行禁私之法，規定“擔挑馱載者，杖一百充軍”，因此民間大型販私活動稍有收斂。
然而自宣德後，“鹽禁稍寬，私販者衆”，如宣德十年行在戶部奏：“兩淮鹽價低賤，客商中納者少，皆因彼處軍衛勢豪之家，縱容廝役，阻壞鹽法，私出興販，輒數百艘。挾持兵器，所至劫掠。”
正統元年朝廷委派行在刑部右侍郎何文淵、行在戶部左侍郎王佐、都察院右副都御史朱與言分別提督兩淮、長蘆、兩浙鹽課，也是因爲“兩淮、長蘆、兩浙鹽運使司及各場鹽課官吏，不遵成憲，肆志貪瀆，縱容竈戶私煎私貨；及商客支給，掯勒百端。中間有名爲巡捕而私自興販者，有假託權貴而自燒煎者，有詐冒客引而沿途鬻賣者；甚至據徒集船，排列兵器，恣行兇惡者。”
從這兩例就可以看出，早在正統年間，全國範圍內就已經廣泛存在私鹽問題，私鹽的盛行已對朝廷的官鹽銷售體系構成威脅。
明廷雖然對私鹽盛行很瞭解，但一直沒有有效的對策。正統三年十二月，朝廷不得不命監察御史巡視兩淮、兩浙鹽課，而之前“命御史尹鏜往揚州府提督兩淮鹽課，久之召還，而私煎私販及運司剋剝之弊益甚。”
也緣於此，巡鹽御史一職由朝廷臨時委派逐漸成爲常設官職，“依巡按例更代”。另外聯繫這兩起朝廷委派官吏之例，可見朝廷於正統三年之前，至少已委派何文淵和尹鏜先後提督兩淮鹽課，但一直沒有解決問題，仍然需要繼續加強監管力度。
據此高務實就可作出兩種推測，一是兩淮私鹽已經堆積已久，非朝夕就能解決；二是前期派出的官員皆不能完成任務，其中也或有故意縱容私鹽發展之嫌。
但是從史料來看，在吏治尚好的正統初年，多名御史連續違背朝廷意願而故意徇私的可行性較小，所以第一種推測的可能性更大一些。
兩淮私鹽問題的嚴重性和持久性，已經對朝廷財政稅收構成嚴重威脅，並進而影響邊防儲備。於是朝廷也於正統十二年、景泰三年、成化三年一再申明私鹽之禁，但是依舊未取得良好效果，私鹽販賣仍呈加劇態勢。
特別是自成化二年鹽法大壞之後，私鹽多越境賣貨，官鹽益加不行，鹽法廢弛，弊出多端。根據高務實的查證，當時兩淮鹽區的私鹽主要有兩類。
其一爲淮私，即直接從兩淮鹽區流出的私鹽。這其中一部分是竈戶將手中餘鹽私自出售給私商或鹽梟，他們再冒官印而鬻賣。
當時朝廷雖然下餘鹽買補之例，但是偏遠之處的竈戶往往不爲鹽商青睞，很少樂意大老遠跑去收，在這種情況下唯有售予私商或鹽梟。
另一方面鹽課徵銀的制度施行後，竈戶上繳鹽課須售鹽換銀，這就導致私煎私賣更爲加劇。特別是遇災之年，竈戶往往“困於衣食，盜賣引鹽以救急。”——看看這有點像什麼？沒錯，就像一條鞭法被張居正強行在陝西等地推廣之後，被迫賣糧交稅的貧苦百姓。
但是高務實心裏明白，竈戶的私煎私賣，並非出自要與朝廷鹽法故意對抗的目的，更多時候是不得已而爲之，而且因爲他們販私的規模小，每次交易數量不大，對鹽法的衝擊其實也不甚強烈，僅出現在沿海鹽場和周圍地區。
又如嘉靖二年，“有太監李曇往來淮揚間，舟攜私鹽鬻賣，巡鹽巡檢程景貴率邏卒搜得之。”此爲內宦參與販私一例。
此外，剛纔曾提到的宣德十年行在戶部奏章中，還有“軍衛勢豪之家，縱容廝役，阻壞鹽法，私出興販，輒數百艘。”之說，此則爲地方豪強和軍衛販私一例。
如此看來，淮鹽私銷的參與人員雖成分複雜，私鹽來源亦多有不同，但都是於國法之外對朝廷鹽政的對抗，性質最爲嚴重，並且出現在長江中下游地區這樣的經濟重地，對鹽法衝擊自然就更加劇烈了。
私鹽的第二類則爲鄰私，即鄰近鹽區流入兩淮鹽區的私鹽。相比於淮鹽私銷，鄰私在數量和時間延續上都要遠遠勝出。
從地理位置看，兩淮鹽區位於大明中部，加之淮鹽價格較之鄰近鹽區要高(因爲行銷地區富裕)，因此淮區四面皆受鄰區私鹽之侵灌。
高務實查得，早在景泰三年申明鹽禁時，戶部奏章即言：“邇歲以來，私鹽盛行，而興販者多。官鹽價輕，而中納者少。且如廣東海北二提舉司行鹽之地，迤北止於南雄。今乃至梅嶺、羊角水等處而越至江西、湖廣。河東、陝西運司行鹽之地，迤南止於南陽。今乃至潼關、內鄉等處而越至湖廣襄陽。”
然而兩淮鹽區可不僅僅只受廣東海北鹽和河東鹽的影響，在江西，自南安、贛州、吉安三府改行廣鹽之後，“廣鹽順流而下，其勢甚便，遂浸淫於袁、臨、撫、瑞諸郡，明行者有限，私販者無窮。”
在淮區西部的湖廣，有“蜀之鹽(四川井鹽)，常私販於荊襄各郡，蓋蜀鹽精美過淮鹽，地近而省費，民情權貴賤而趨，奸徒走死地如鶩，雖厲禁之不能止。”
而在揚州運河一線，“北來各船，動多夾帶私鹽，而回空糧船爲甚，舳艫百千，揚帆衝關。倘搜緝消息，持梃放火，羣擁拒捕，莫可喝阻。”
所以，流入兩淮的鄰私不僅地域廣，數量大，而且嚴重性不遜於梟私，已成氾濫之勢，朝廷鹽課亦因之而大受影響。
有多大的影響呢？以江西爲例，高務實便查到卷宗：“先是，江西一省派行淮鹽三十九萬引，後贛州、南安、吉安三府改行廣鹽，唯南昌等九府仍行淮鹽二十七萬引。既而私販盛行，輕舟疾槳，所在而集。
如袁州、臨江、瑞州三府皆私食廣鹽；撫州、建昌、廣信三府私食福鹽(廣信府爲兩浙行鹽地，非淮區)。於是淮鹽僅行十六萬引。數年之間，國計大絀。
巡撫馬森上疏極陳其害，請與峽江縣建橋設關，禁遏廣、福私鹽之路，仍盡復淮鹽原額。稍增至四十七萬引。”
鄰私侵灌淮區，既侵奪了朝廷鹽稅，又使淮鹽難以暢銷，而淮區又關乎九邊儲備，對朝廷來說顯然是心腹之患。
朝廷雖然將部分淮區劃與其它鹽區，但往往是淮鹽退一步則鄰私愈加逼進。比如說在江西“無三府則一省俱壅，而全淮俱病。”故“三府不復，則淮鹽終未能與廣爭。”
淮鹽未能與廣爭的結果就是國計大絀，邊餉得不到保證，國家安全因此大受威脅。若不是從高拱改革之後，朝廷多了港口的收入，這些年明軍的換裝都不可能進行。
但私鹽如此猖獗，任其流毒豈是正理？高務實既然做了戶部尚書，哪裏容得下滿眼全是泥沙！借南察之勢，奪監鹽之權，正當其時。
----------
感謝書友“曹面子”的打賞支持，謝謝！
感謝書友“KeyNg”、“小橙子愛粑粑”的月票支持，謝謝！